刘涣负责招安蕃落，甘谷的心波三族是中等部族，本来并不需要报告徐平。但前些日子帅府刚刚说了要在那里修建堡寨，对禹藏厮麻既逼且诱，他一得到消息就到徐平这里来。
徐平愣了一会，才对桑怿和高大全道：“心波三族现在归附，你们看是好事还是坏事？”
高大全道：“现在哪里能够说得上来？本来若是他们不归附，我们到那里筑城，就可以故意跟他们搞得矛盾，让城筑不起来。现在三族来归，这借口就用不上了。我已经派了属将杨文广和贾逵密往甘谷一带，相度地势，等他们回来才能知道到底该如何。”
徐平道：“那只好等他们二人回来我们再商议了，蕃部来归是不能拒绝的，这是朝廷的既定策略，不能丝毫动摇。不管有什么麻烦，我们别想办法就是。”
根据最近的讨论，迎战禹藏花麻大的方略，是由桑怿率宣威军在三都川谷口当他们的正面，高大全一军则秘密潜入甘谷一带及下游地区，进行分割包围，筑城的地方就是扎的口袋阵的袋口。禹藏花麻来攻，筑城部队就逃往提前设好的山中营地，等到战事起来再出现截住来敌的退路。依此布置，在甘谷筑城的部队就非常关键，战前要能引诱麻痹禹藏花麻，临战撤往山中营地要求组织纪律性不能差，打起来又要坚决堵住那里。
徐平熟悉的将领，桑怿和高大全都已经是一军之主，按照秦州军制的指挥层级，他们不可以再去执行这样的任务。另外熟悉的将领，就只有前世听过名字的杨文广了。当然徐平并不知道，历史上宋朝曾经在那里筑过甘谷城，而筑城的也正是杨文广。
军队的指挥，依战事规模和指挥层级的不同，一般分为战略、战役和战术三级，相应的就要划定战略集团、战役集团和战术集团，对应战争、战役和战斗三个层级。在徐平的规划中，桑怿和高大全都是战役层级的部队，他们的下面，才是出去进行战斗的。
依据指挥层级的不同，各级军队的指挥机构也就有区别，虽然现在的战争现实并不需要跟徐平前世那样指挥层级复杂，但战略、战役和战术三级指挥还是要划分出来。这也就是徐平在关山演练时让军中议论的僚佐官员设到哪一级的问题，司令衙门是指挥部，他设的最下面一级就是基本战役军团，再下面机构就大为简化了。
徐平自己的帅府，自然就是秦凤路向蕃部经略的战略级指挥机构，桑怿和高大全是两个战役军团，秦州及其他各州的驻泊禁军和厢军、乡兵、蕃兵是辅助部队。但两军之下到底该怎么划，徐平的心里也没有底，只好通过平时的训练和关山草原的大规模演练摸索出一个大致的方向。最终，还是把战术层级设在了营和都一级。
历史上宋朝官员常讲的军中弊病，其中之一就是“将不知兵，兵不知将”，后人也学着这样讲，却并不明白其中的意思，往往离题万里。从宋立国，禁军就是以指挥也就是营为单位，他们生活、训练、战斗都是在一起的，指挥使对属下的兵并没有不熟悉的问题。
宋朝军制的弊病，在于只有营和都这两级战斗层级是基本完整的，再向上的军和厢都不是常设，指挥机构与营、都基本一样。也就是说，宋军从制度上来说，只有进行战术级别的战斗的能力，战役级的组织和机构是空白。再向上的战略级，就是各路帅府，又是基本完备的。在帅府和指挥之间，制度上存在着天然的欠缺。
“将不知兵，兵不知将”，讲的正是战役层级的残缺。虽然这个时代的人并不会向徐平前世那样细致总结，但战争是遵循客观规律的，他们总能从实践中发现这一点。营和都一级不足以执行战役任务，兵将不知讲的正是在执行战役任务时的情况，所以“将兵法”的本质是补足战役级的制度上的不足，虽然还是过于简略就是了。
以徐平的感觉来说，单单把桑怿和高大全设为战役军团，指挥层级还是太过简陋。依据战事规模的大小，总不能每个进攻方向都派出上万人的军队过去，最好中间再设一级作为补充。换句话说，只要真地在军队制度上进行思考，下功夫，“将兵法”就呼之欲出。
王安石变法时的“将兵法”并不是从天上掉下来的，更加不是哪个天才人物的灵机一动，而是在跟党项长时间的战争过程中，从实践中总结出来的。现在已经有了一些初步的探讨，徐平从边路将帅上奏朝廷的奏章中就能看出来，当然历史上是由范仲淹真正总结出来，在熙宁变法时大规模推广。
这样一种制度上的变动涉及到的问题很多，最基本的，朝廷制度中的军法设置、定的各级赏格就要做出相应变动，细节徐平还没有完成，军中没有推行下去。现在秦州的禁军依然是在改革之中，边练边改，边打边改。
战役的将领负责战役指挥，原则上不允许直接上阵拼杀，跃马缰场是更低一级的营和都统兵官的事情。甘谷筑城，就是一次战术行动，派高大全去层级太高不合适，派杨文广去层级又太低，指挥机构不键全，也同样有些不合适。徐平一直在想，要不要派景泰过去暂时担任指挥官，作为权宜之计，只是还没有定下决心。没有景泰这一层级的军官，归急时候要做的决定，可能超出了杨文广的职权范围。
军制改革，本质上就是让军队的组织结构更加适合战争的客观规律，能够完成各种各样的战争任务。至于利用控制军队、防止作乱等等，不是靠组织结构来保证的。
桑怿和高大全知道徐平对现在两军的军制还是不满意，现在也开始能够摸到徐平思想的脉络，但还没有从感性认识上升到理性认识，依然有些模模糊糊。
见刘涣一直站在一边，等候答复，徐平想了一想道：“蕃部来归，当然是要同意。这样吧，你去答应他们，补他们的首领为本族军主，印绶可以让秦州先铸给他们。事后我们再上奏朝廷，发给他们正式官告。俸禄可以从发给印绶时开始算，每月发放。”
刘涣应诺，急匆匆地去了。这是秦州帅府的职权范围内的事情，官印虽然原则上是由京城的官告院给，但便宜行事之权，秦州可以代发。
看着刘涣离去，徐平越来越觉得，自己对禹藏花麻来犯做的准备还是不足，有必要集中全军的力量，再来一次整训探讨，把方案做到最细。
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