时光匆匆，转眼已入冬。洛阳四周又开始聚集流民，三五成群，衣不遮体，甚是可怜。经过上次被弹劾，叶欢可不敢再大肆收拢流民，只于洛南城四周开设粥棚，刚开始流民甚少，有口吃食就相安无事。可随着严冬越来越深，纷纷扬扬下起大雪，流民中出现许多被冻死的情况，面对越来越严峻的形势，叶欢心忧如焚，遂叫周仓让他通知洛南大小吏员府衙开会。
等所有人到齐，叶欢也不绕弯子直接道：“某叫诸公前来何事，想来诸公心中有数，现天气愈加寒冷，大雪数日不歇。今日闻报，城外已出现大量流民冻死。洛南城起于流民，吾等之位源于流民，敢问诸公于心何忍。大家议一议，拿出个章程来。”贾羽虽未有官职，但在叶欢阵营是公认的文官之首，叶欢话一落大家都把眼神望向他。贾羽性本低调，不愿出风头，但看到大家的眼神知道躲不过遂道：“主公的忧心吾等尽知，流民必须要收，可吾等现在缺乏一个契机，若不然洛阳城中那群狗官又要兴风作浪，对主公不利。”说起狗官不得不说伟大的汉帝刘宏。原来蔡邕东去不久，青州再次遭受大蝗灾，刘宏于徳阳殿议政，结果无人提出比较有建设性的奏书。第二日，刘宏便召群臣开临时朝议，朝议时让一太监把一只穿着官府的狗牵进大殿，大喝：“好一个狗官。”自此狗官二字名传天下。而洛南城中除陈琳、梁习其他人只要提到洛阳城中的朝廷大员皆戏言狗官。
陈琳闻言贾羽说完接着道：“文和先生言之有理，其实吾洛南城的钱粮储备别说目前这点流民，再来了二十万亦无所惧。但这样一来，洛南城势必站在风口浪尖上。上次张华弹劾主公明面上是张华弹劾，背后定有世家大族的影子。说不定就是袁家所为，不过陛下力挺最后未得逞，但想来世家大族的眼睛从未离开过洛南，正等着下一个一击致命的机会。”
贾、陈二人所言叶欢也知道，要不然早下令打开城门放流民入城遂道：“这些某也知，没有契机难道吾等就不可以创造一个契机吗？事在人为嘛。”戏志才见叶欢心急如焚拱手道：“主公勿急，此事已有分晓，但要主公静待时机。今天洛南城户、吏、礼、工各司都到齐了，黄城尉等武将亦在，吾观不若吾等估算一下这个冬天洛阳四周会有多少流民，收拢后大家如何分配安置？”
大堂中皆是聪明人，戏志才话一出，各人心中都有底，契机的创造已在暗中进行，只是未显现成效未报到府衙，至于谁在进行，大家心知肚明，况且也不重要。叶欢闻言看向贾羽，贾羽微不可查的点点头，叶欢遂道：“戏户司的话大家有何建议？”梁习拱手笑道：“某身为城丞，各司要不完的人某自当全部接下，日后再逐渐安排，依吾观之，今年流民比去年多，少说也会有十余万众，大家都斟酌斟酌，看怎么分配。”
戏志才笑道：“吾户司原来只应监管钱粮，只是主公怕吾太清闲，硬是压了几件差事与吾，吾可以接纳一万人。”马均道：“匠作区几乎每月都有一个新作坊成立，给吾五万人吧，吾不要青壮，不便管理，老少男女皆可。”陈琳笑道：“说是分配，其实哪有吾礼司的份，那些流民吾又不知其所长，礼司就不要人了。”周忠笑道：“吾也不敢要人，不然没地放，但吾有个愚见想提出来，望主公允许。”
叶欢从未听周忠给自己谏过言，每次都是叶欢说了，周忠不折不扣去完成。这次听闻他谏言心下大喜道：“周吏司有何事尽管道来。”周忠想了想道：“自洛南城建立之始就处于尴尬的位置，一城之地，一县之名，拥一县之民众，却又无一县之土地，主公身为令，然则为一城之主。说得不好听，城墙之外皆不关吾等之事，但就论城池以内而言，又远超一县府衙的人口与繁荣。然则管理就不能等同于普通郡县一般只设丞、尉二人。主公也是看到这点，所以在丞、尉二职之外增开户、礼、吏、工四司，虽不合朝廷吏制，但合符洛南实情。近日来，某考核吏员之时发现很多民众发生纠纷就是由当时吏员处理，有城丞府的人，有户司的人，礼司有之，工司也有之，处理结果五花八门，民众反响各有不同，不服气者尽有之，幸主公威望盖世，才未有乱子出现。吾建议，主公可专司一人组建刑司处理城中民众各类纠纷。”周忠一席话让叶欢猛然想起一个制度，三省六部制，这个自隋唐以后所有封建王朝沿用的制度。叶欢之前并没有想照般这个制度，安排吏、户、礼、工四司也只是觉得便于管理，人员也好安排。再加上自己只是一个城令，下面没有几个属官的位置，为了把投向自己的才能之士安排好顺便就设了吏、户、礼、工四司。真是无心插柳柳成荫。叶欢打定主意遂道：“诸公对周吏司的话持何议？”贾羽道：“属下认为周吏司的提议完全有必要。”梁习、戏志才等也一起道：“属下等皆赞同周吏司之举。”叶欢一扫堂下文武，满心欣慰，看来目前还未有勾心斗角之举遂道：“既然如此，就开设刑司，但目前没有合适的主管之人，暂由梁城丞兼任，即日成立刑司衙门，让有纠纷者也好有个调解的地方。”
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